پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات اجتماعی جهاد دانشگاهی

برگزاری جلسه الزامات سیاسی کارآمدی اقتصادی دولت جمهوری اسلامی ایران: تاثیر کارآمدی دیوانسالاری دولتی بر امنیت اقتصادی کشور

جلسه ارائه گزارش طرح الزامات سیاسی کارآمدی اقتصادی دولت جمهوری اسلامی ایران: تاثیر کارآمدی دیوانسالاری دولتی بر امنیت اقتصادی کشور با حضور جمعی از اعضای محترم هیئت علمی پژوهشگاه در محل پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات اجتماعی جهاد دانشگاهی برگزار شد.

در این جلسه محمد کمالی زاده ضمن شرح پیشینه طرح و اولویت پژوهشی گروه علوم سیاسی پژوهشگاه علوم النسانی و مطالعا ت اجتماعی جهاد دانشگاهی، به بررسی مفاهیم و نتایج این طرح پرداخت. وی با اشاره به این مطلب که در مورد طرح حاضر چیزی که در نهایت مورد تصویب قرار گرفت تمرکز بر روی امنیت اقتصادی بود، افزود: امنیت اقتصادی مفهومی است که حتی برای اقتصاد خوانده ها هم توضیح دقیق آن مشکل است. در این طرح ما به دنبال بررسی این مسئله بودیم که تاثیر کارآمد سازی دیوان سالاری دولتی بر این مفهوم پیچیده چگونه تاثیر خواهد گذاشت. دیوانسالاری (بوروکراسی) اما برای عموم مفهومی آشناتر است. تعریف ما از بوروکراسی در اینجا همان بازوی اجرایی دولت به معنای عام کلمه است. نظام بوروکراسی از جمله خرده‌ نظام‌های موجود در جامعه محسوب می‌شود که نقش ویژه‌ای را در طرح‌ها، سیاست‌ها و راهبردهای دولت برعهده‌ دارد به طوری که «همه توانایی های دولت ها به وجود نظام بوروکراسی کارآمد بستگی دارد»

وی همچنین در مورد اینکه مسئله اصلی این پزوهش چیست نیز گفت: اینکه کیفیت بوروکراسی با تعریف اشاره شده در بالا و به طور کلی کارآمدی دولت در ایران، چگونه باعث تقویت امنیت اقتصادی کشور می شود، پرسش اصلی این پژوهش است. اثبات پروبلماتیک بودن مسئله نیز در مطالعات پیشین زیادی موجود است. این مطالعات نشان میدهند که بوروکراسی دولتی ایران به شدت ناکارآمد بوده و مانعی در راه توسعه کشور محسوب می‌شود و ضعف ها و نارسایی های ساختاری گسترده، فساد و فربگی از جمله عوامل ناکارآمدی این بوروکراسی دولتی هستند. با وجود اینکه اینكه در تمام برنامه‌های توسعه شش گانه‌ای كه پس از انقلاب طرح‌ریزی شده‌اند، اصلاح نظام اداری و كارآمدسازی آن مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفته است، نظام اداری و بوروکراسی كشور همچنان نه تسهیل‌گر توسعه بلكه مانع جدی توسعه كشور بوده است که یکی از مهمترین تبعات ناکارآمدی بوروکراسی، کاهش سطح امنیت اقتصادی است.

مدیرگروه علوم سیاسی پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات اجتماعی جهاد دانشگاهی در مورد خود مفهوم امنیت اقتصادی نیز گفت: در دوران پس از جنگ جهانی دوم تا اواخر قرن بیستم، تضمین امنیت کشورها در مقابل تهدیدات خارجی مهمترین دغدغه رهبران کشورها بود و در نتیجه، حوزه های امنیت نظامی و سیاسی بیش از امنیت اقتصادی مورد توجه آنها قرار داشته است. در واقع در این دوره وقتی کسی از امنیت صحبت می کرد به دلیل تازه بودن خاطره جنگ های جهانی تنها برداشت از کلمه امنیت، امنیت نظامی خصوصاً در برابر تهدید خارجی بود.  اما با پایان یافتن جنگ سرد و شکل گیری روابط جدید در نظام بین الملل، اولویت های امنیتی دستخوش تحول شده و امروزه امنیت اقتصادی به‌عنوان مهمترین شاخص امنیت ملی مطرح شده است. دولتها امروز موظفند که غیر از ایجاد امنیت و مقابله با تهدیدات خارجی برای شهروندان خود، امنیت سرمایه گذاری برای شهروندان سایر نقاط جهان را نیز فراهم بیاورند به نظر بری بوزان، از این مقطع زمانی به بعد، در غرب از حکومتها خواسته می شود که برای مردم خود و سایر نقاط جهان امنیت اقتصادی ایجاد کنند و دولتها نیز همین اهداف را دنبال می کنند. روند جهانی شدن، گسترش تجارت بین الملل و جریان بین المللی سرمایه ها نیز مهم‌ترین عواملی هستند که امنیت اقتصادی را در صدر توجهات امنیتی قرار داده اند، به طوری که فراهم کردن بسترهای مناسب برای حمایت از سرمایه گذاران داخلی و جذب سرمایه های خارجی در کشورها، بدون وجود امنیت اقتصادی میسّر نیست.

آقای کمالی زاده در ادامه در مورد روش تحقیق و اجرای پژوهش خود نیز گفت: در این پژوهش با استفاده از روش کیفی تلاش می شود تا به این پرسش پاسخ داده شود که کیفیت بوروکراسی و به طور کلی کارآمدی دولت، چگونه باعث تقویت امنیت اقتصادی کشور می شود. برای پاسخ به این سوال ما بهس راغ ۱۶ متخصص در زمینه های مرتبط با موضوع رفتیم و نظر آنها در مورد این مسئله را جویا شدیم لذا یافته های تحقیق، حاصل مصاحبه های نیمه ساختاریافته از این نخبگان دانشگاهی است که در طی ۵ ماه از تیر تا آبان ۱۳۹۵ انجام شده است. در این نوع مصاحبه، محقق به دنبال اطلاعات خاصی است تا بتواند آن را با اطلاعاتی که از دیگر مصاحبه ها به دست می آیند مقایسه و مقابله کند. جامعه مصاحبه شونده، از میان افرادی انتخاب شدند که دارای ویژگی «صاحب نظر اقتصاد و علوم سیاسی و دارای آثار مکتوب در مورد دولت و/یا امنیت اقتصادی» باشند. شیوه انتخاب افراد نیز به روش گلوله برفی بوده است که بر اساس آن، ابتدا ۴ نفر از ۴ دانشگاه و موسسه تحقیقاتی متفاوت به عنوان نمونه های اولیه انتخاب شدند و سپس از طریق آنها، به ۱۲ نفر مابقی دسترسی پیدا کردیم. از لحاظ ترکیب مصاحبه شونده ها نیز سعی شد که افراد به تناسب و تقریباً برابر از میان متخصصین دو حوزه اقتصاد و علوم سیاسی باشند و سهم تقریباً برابری نیز برای پژوهشگران حاضر در دانشگاه و موسسات آموزشی و نیز پژوهشگران آزاد قائل شدیم.

یافته های مقایسه ای مصاحبه ها، با جمع آوری اسناد کتابخانه ای از منابع مختلف انطباق داده شد تا فهم دقیق تری از موضوع به دست آید. بر طبق متدهای علمی، در مواردی که تحلیل داده های مصاحبه ها، نتایج متفاوتی با اسناد کتابخانه ای داشته باشد باید هر دو نتیجه ذکر شده و از نتیجه گیری نهایی اجتناب شود، در این راستا به جای اینکه به طور ساده به مصاحبه ها کد بدهیم. آنها را با نظریات موجود مطابقت دادیم. به این صورت که اگر با تئوری همخوانی داشت نتیجه گیری کردیم و اگر نداشت، هر دو نظر یعنی نظر فرد مصاحبه شوند و انچه که در نظریه آمده است را کنارهم ذکر نمودیم. با اینکه چنین تصمیمی برای شیوه گزارش دهی نتایج انتخاب شد اما هیچ کدام از یافته های به دست آمده با نتایج پژوهشهای موجود در تعارض نبودند. این نشان می دهد که نتایج یافته های پژوهش حاضر، منطبق با یافته های مطالعات پیشین بوده است.

از لحاظ نظری برای مفهوم کارآمدی به طور مشخص در منابع خارجی به چنین مفهومی اشاره نشده بود. برای خروج از ابهام مفهومی، که در اغلب آثار مربوط به مفهوم «کارآمدی» دولت و بوروکراسی «کارآمد» وجود داشت چنین استدلال کردیم که می توان به مفهوم ظرفیت توجه نمود که در این رابطه به شش کارکرد حیاتی دولت اشاره شده است که دولت با داشتن ظرفیت در انجام این کارکردها، دولتی کارآمد تلقی می شود. این ۶ ظرفیت عبارتند از:

۱. ظرفیت انحصار مشروع کاربرد زور

۲. ظرفیت استخراجی

۳. ظرفیت شکل دادن به هویت ملی

۴. ظرفیت تنظیمی

۵. ظرفیت حفظ انسجام درونی نهادهای دولتی

۶. ظرفیت بازتوزیعی

بر این اساس گفتیم که دولت در هر کشوری باید تنها نهادی باشد که حق اعمال اصطلاحاً «زور» را به نسبت بقیه گروه های حاضر داشته باشد. دولت باید بتواند حرف آخر را بزند (ظرفیت اول). دولت باید ظرفیت استخراجی داشته باشد یعنی باید بتواند منابع را جمع آوری کند مثلا دولت کارآمد دولتی است که تواند مالیات را استخراج کند و بعد در مورد ظرفیت شش گفتیم که بر عکس این قضیه هم باید درست باشد یعنی دولت باید بتواند ظرفیت بازتوزیعی نیز داشته باشد. فرضاً اگر قرار است از طریق دادن یارانه اقشار ضعیف توانمند شود دولت کارآمد دولتی است که بتواند این مسئله را به طور کامل عملیاتی سازی و پیاده کند. دولت همچنین باید بتواند هویت جمعی را شکل بدهد. دولتی که قافیه را به گزینه هیا رقیب شکل دهنده ملی ببازد دولت کارآمدی نیست. همچنین ظرفیت تنظیمی نیز باید در دولت موجود باشد. منظور از تنظیمی در اینجا تنظیم قواعد و مقررات است به نحوی که رویه های قانونی یکسانی در کشور حاکم شود و نیز باید بتواند انسجتم درونی را در خود نهاد دولت نیز ایجاد نماید به نحوی که هر بخشی از دولت به اصطلاح برای خود ساز متفاوتی نزند. دولتهایی که توان چنین کاری را نداشته باشند اصطلاحاً دولتهای ورشکته اند که در کشورهای همسایه، نمونه چنین دولتهایی را زیاد داریم. از لحاظ نظریه دولت نیز الگوی دولت رانتیر به عنوان الگوی مدنظر ما در این پژوهش مورداستفاده قرار گرفته چرا که قابلیت انطباقی بالاتری با وضعیت ما در ایران دارد. مراد از دولت رانتیر یا تحصیلدار نیز دولتی است که مثل ما ظرفیت استخراجی خود را از تک منابعی مانند نفت به دست می آورد این چنین دولتی تا زمانی که این رانت وجود دارد به طور قوی فعالیت می کند. البته نظریاتی مانند دولت رانتیر مردد نیز داریم که بیشتر به ما شبیه استو دولت رانتیر مردد دولتی است که بین وابستگی خود به این رانت و رویه درست ایجاد و افزایش ظرفیت برای خود مردد مانده است. چنین دولتی با الگوهای توسعه آشناست اما به نفت خواری نیز عادت کرده است.     

در ادامه این پژوهش ما به رابطه امنیت اقتصادی و کارآمدی دولت پرداختیم و متوجه شدیم که  به جهت فقدان اجماع نظری در مورد تعریف و شاخصهای امنیت اقتصادی، نمی توان از مجموعه شاخص های استاندارد امنیت اقتصادی استفاده کرد. لذا سه شاخص از میان آنها انتخاب شدند:

  • ریسک اقتصادی
  • رشد واقعی اقتصاد
  • هزینه مبادله

این شاخصها، در بسیاری از پژوهشها مورد استفاده قرار گرفته و تقریباً فصل مشترک شاخصهایی هستند که بسیاری از سازمانها و موسسات بین المللی برای سنجش امنیت اقتصادی مورد توجه قرار داده اند. با این حال، انتخاب آنها برای پژوهش حاضر با توجه به اهداف پژوهش بوده است.

ریسک اقتصادی را می توان عینی ترین معیار تعیین امنیت اقتصادی دانست که به طور ملموسی با سرمایه گذاری در ارتباط است. ریسک کلیه تهدیداتی را در برمی گیرد که متوجه امنیت اقتصادی و امنیت سرمایه گذاری هر کشور است (و هزینه سرمایه گذاری را بالا می برند)

وی در ادامه با تفسیر تعابیر دولت رانتیر درایران، دولت رانتیر مردد در ایران و دولت رانتیر بزرگ و خصلتهای نظام گوانزی به مسئله حلقه های آشنایی افراد اشاره کرد که نظام قدرت در این حلقه ها و گعهده ها خلاصه شده و هر دولتی که روی کار می آید فقط از افراد حاضر در یک دسته خاص بهره می برد. آقای کمالی زاده با اشاره به ریشه کلمه گوانزی و کاربرد آن در چین و معادلهای دیگر آن در مصر و... مسئله چرخش قدرت در دولت رانتیر مردد ایران را نیز از همین جنس دانست و افزود: نظام گوانزی، جامع بسته  ای بود در چین که افراد تا وقتی به آن تعلق داشتند، منفعت شان حفظ می شد و برای اینکه سود ببرند باید به آن وابسته باشند. در مصر نیز چیزی مشابه این به نام شیلا وجود داشت که گفته می شود جمال عبدالناصر و سایر افسرانی که با وی در یک شیلا بودند با هم قدرت حاکم را به دست گرفتند و بر آن مسلط ماندند.

آقای کمالی زاده با اشاره به یافته های پژوهش گفت: یافته های نظری پژوهش نشان می دهد که به جز ظرفیت شکل دادن به هویت ملی که به شکلی غیرمستقیم و از طریق متغیرهای واسط در سایر حوزه ها، می تواند بر سطح امنیت اقتصادی تاثیر بگذارد، پنج ظرفیت انحصار مشروع کاربرد زور، ظرفیت استخراج منابع (ظرفیت استخراجی)، ظرفیت مقرراتگذاری در جامعه و اقتصاد (ظرفیت تنظیمی)، ظرفیت حفظ انسجام درونی نهادهای دولتی و ظرفیت توزیع منابع (ظرفیت بازتوزیعی) به طور مستقیم و بلاواسطه بر سطح امنیت اقتصادی یک کشور تاثیرگذار هستند.

تحلیل وضعیت ظرفیت های دولت و تاثیرات آن بر امنیت اقتصادی ایران نشان می دهد که به جز توانمند بودن دولت در برخی از وجوه دو ظرفیت استخراجی و بازتوزیعی، به طور کلی دولت در ایران با کمبودهای جدی در ظرفیت های پیش گفته مواجه است و این کمبود در ظرفیت های دولت، مخاطرات جدی برای امنیت اقتصادی کشور به وجود آورده و در نهایت، به عاملی برای تداوم شکست در تحقق اهداف توسعه ملی تبدیل شده است

بر این اساس پیشنهاد می شود که اولاً مطالعاتی در مورد دیگر کشورها و شیوه توانمند سازی دولتهایشان در یهر یک از ظرفتیهای مورد اشاره انجام بشود. همزمان نیاز به ایجاد یک بانک اطلاعاتی از شاخص های امنیت اقتصادی کشور، احساس می شود. اما شاید مهمتر از اینها این مسئله باشد که به یک متن مورد اجماع در موردتوسعه برسیم. ما باید تعیین کنیم که آیا میخواهیم یک دولت رانتیر مردد باقی بمانیم یا خیر. یکی دیگر از مسائل مهم برای افزایش سطح امنیت اقتصادی از طریق کارآمد سازی دولت در ایران، تقویت انسجام درونی در نهاد دولت است. نهاد دولت باید بتواند در ساختار خودش از صدر تا ذیل توان نفوذ و رهگیری اجرایی شدن دقیق تصمیماتش را داشته باشد. اصطلاح قانون و اجرای قاطع آن می توامد در این مورد و سایر موارد بالا کارآمد باشد. نظام استخراجی را می توان با تقویت نظام مالیات گیری همه-شمولی که شمروعیت نیز داشته باشد بهبود بخشید چرا که یکی از مهمترین مشکلات حاضر در نظام مالیاتی فعلی، این پیش زمینه فکری در مردم است که دولت مشروعیت مالیات گیری ندارد و مردم مالیات را همچنان نوعی باج گیری میدادند. تقویت ظرفیت تنظمی با هدف شیبدار کردن رقابت به نفع صنایع داخلی نیز یکی دیگر از بایدهایی است که جزو پیشنهادات این پژوهش است و در نهایت پیشنهاد بعدی تقویت نظام تنظیمی بدون ترس از تشدید فساد است. بسیار بر این عقیده اند که افزایش مقررات سشد راه توسعه است و موجب افزایش فساد است اما نباید نه از افزایش مقررات ترسید و نه از افزایش فساد. برخی از نظریه پردازان با مطالعه تاریخ توسعه کشورهای مختلف به این نتیجه رسیده اند که فساد، روغن چرخ دهنده ی توسعه است. فساد تنها زمانی مانعی بر سر راه کارایی است که بروکراسی دولتی را از اجرای وظایفی که بر عهده دارد، باز دارد. مثالهای زیادی در این مورد وجود دارد. در کره جنوبی که یکی از سریعترین رشد های اقتصادی را در جهان تجربه کرده، صنایعی که وابسته به نظامیان بود عامل توسعه شد. در چین نیز بروکراسی رانت خوار و فاسد برای حفظ سود خود عاملی برای امنیت سرمایه گذاری در چین شد. جواد طباطبایی نیز در مورد تاریخ ایران نظری مشابه را دارد و می گوید ما تنها در دوره هایی پیشرفت کردیم که منافع ملت (یا همان منافع ملی) با منافع فرمانروا گره خورد. توسعه یافتگی اقتصادی فقط از طریق گذار به دموکراسی اتفاق نمی افتد.

وی در انتها با اشاره به وضعیت مشابهی که ایران امروز با شوروی پیش از انحلال داشت، گفت: در ایران نیز همچون تجربه شوروی ظرفیت بازتوزیعی بالا و انگیزه پایین برای تولید وجود دارد. آرمان ما این است که بتوانیم مثل کشورهای حزوه اسکاندیناوی به ظرفیت بازتوزیعی بالا و عین حال انگیزه تولید بالا برسیم.